婚姻家庭 刑事辩护 行政诉讼
劳动人事 交通事故 医疗事故
讨债律师 公司律师 投资融资
上市发行 并购重组 破产清算
金融证券 知识产权 房地产
拆迁律师 合同律师 保险律师
私人律师 税务律师 涉外律师
网络律师 特许经营 诉讼程序
国际贸易 商业调查 不良资产
法规查询 法律文书 合同文本
  当前位置:首页---拆迁律师- 正文
【沈阳拆迁律师】行政许可法对房屋拆迁政策的影响

《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)颁布以来,包括国务院在内的各级政府及其所属部门进行了清理文件、行政许可主体、公布许可 项目等措施。然而,《行政许可法》确立的以人为本、保护公民、法人和其他组织合法权益的行政理念,对当前行政执法工作带来的深层次问题,特别是对当前社会 热点问题———城市房屋拆迁工作带来的巨大影响,并没有引起立法、行政、司法机关的足够重视。笔者认为,《行政许可法》的实施,对当前城市房屋拆迁许可证 发放程序、拆迁许可证效力、房屋拆迁安置补偿主体、房屋拆迁安置补偿标准等都会产生重要影响。

      一是对拆迁许可证发放程序的影响。国务院《城市房屋拆迁管理条例》(国务院305号令,以下简称《拆迁条例》)第七条规定了申请领取房屋拆迁许可证的条 件、期限,对房屋拆迁管理部门颁发房屋拆迁许可证的程序没有明确规定。由于城市房屋拆迁既涉及到城市公共利益又涉及到拆迁范围内公民、法人和其他组织的财 产权和居住权。根据《行政许可法》第四十六条、第四十七条的规定,房屋拆迁管理部门在颁发房屋拆迁许可证之前,既有向社会公告依职权举行听证的义务,同时 也有告知房屋拆迁申请人、拟确定拆迁范围内的被拆迁人以及房屋承租人等与房屋拆迁有利害关系的公民、法人和其他组织申请听证权利的义务。如果房屋拆迁管理 部门不履行依职权举行听证或者不告知利害关系人申请听证权利等义务,而直接给申请人颁发房屋拆迁许可证,就构成了颁发房屋拆迁许可证行政程序违法,利害关 系人可以行使行政、司法救济权利,申请撤销房屋拆迁许可证。《行政许可法》颁布至今,国务院及其所属房屋拆迁管理部门没有依据《行政许可法》的有关规定和 行政理念,制定房屋拆迁行政许可证颁发的听证程序。目前,市、县房屋拆迁管理部门如何举行房屋拆迁许可听证、依职权举行听证与当事人申请听证的关系、听证 是否要告知到每一个利害关系人、告知是公告送达还是直接送达、如何认定拆迁许可听证笔录的法律效力等等,都需要一个具体的操作规范。否则,市、县房屋拆迁 管理部门履行颁发拆迁许可证前的听证程序就成为无法可依、无章可循。

    二是对拆迁许可证效力的影响。城市房屋拆迁是政府基于其代表 国家对城市的国有土地享有所有权,因城市建设需要,通过收回国有土地上房屋所有权人的国有土地使用权,使房屋所有权人的房屋不得不被代表国家的城市政府所 征用。《拆迁条例》第七条规定,申请人申请领取取房屋拆迁许可证,应当持有建设用地规划许可证和国有土地使用权批准文件。在此之前,该幅土地上的房屋所有 权人已经取得国有土地使用权,并且根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产法》的规定,由城市政府代表国家给房屋所有权人颁发了国 有土地使用权证和房屋所有权证。政府及其所属国土、规划等行政机关能否在不撤销房屋所有权人持有的国有土地使用权证、房屋所有权证的情况下,直接给房屋拆 迁申请人颁发建设用地规划许可证和国有土地使用权批准文件;拆迁人能否凭房屋拆迁管理部门颁发的拆迁许可证,就可以拆除房屋所有权人持有城市房产管理部门 颁发的房屋所有权证的房屋。笔者认为,根据行政法的有关理论,前一个具体行政行为没有被依法撤销或变更,行政机关不能再针对同一法律事实作出另一个与之相 矛盾的具体行政行为;同理,政府所属的房屋拆迁管理部门颁发的拆迁许可证也不具有对抗政府或其他行政机关颁发的国有土地使用权证、房屋所有权证的效力。房 屋所有权人领取房屋所有权证、国有土地使用权证的目的就是用于对抗第三人,笔者认为这里的第三人,既包括政府及其所属的行政机关,也包括领取拆迁许可证的 拆迁人,拆迁人凭拆迁许可证拆除房屋所有权人的房屋,也使房屋所有权人持有的国有土地使用权征、房屋所有权证莫名其妙地丧失了对抗政府及其所属部门和拆迁 人等第三人的法律效力。因而,城市房屋拆迁管理部门颁发给拆迁人的拆迁许可证不具有拆除房屋所有权人房屋的法律效力。

    三是对房屋 拆迁安置补偿主体的影响。《拆迁条例》第四条确立了由拆迁人以平等的民事主体身份对被拆迁人房屋进行安置、补偿的民事法律关系,将政府及其所属国土、拆迁 管理等部门置于房屋拆迁安置补偿的法律关系之外。笔者认为,《拆迁条例》这样的规定是不妥的,不符合《行政许可法》第八条规定。尽管房屋所有权人领取的国 有土地使用权证和房屋所有权证属于行政确认,不属于行政许可,但房屋所有权人在建房或购房之前,已经取得了国有土地使用权批准文件、建设用地规划许可证、 建设工程规划许可证等行政许可事项,根据《行政许可法》第八条第二款规定“准予行政许可所依据的客观情况发生变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依 法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人、或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”城市政府决定拆除房屋所有权人的房屋, 对房屋所有权人的补偿主体应当是变更或撤回原行政许可的政府或其授权的行政机关,而不是《拆迁条例》所规定的拆迁人。因而,房屋拆迁应当由批准变更房屋所 有权人的国有土地用途的土地管理部门和发放拆迁许可证的房屋拆迁管理部门进行拆迁补偿安置后,再由政府确定有关单位或个人实施房屋拆除。

     四是对拆迁安置补偿标准的影响。《拆迁条例》第二十四条“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。”这 一补偿规定,缺少了对房屋市场价格的重要组成部分土地使用权价格的补偿。作为不动产的房屋与其所依附的土地是不可分割的,合法的房屋产权必须有房屋所有权 证和国有土地使用权证,公民、法人或者其他组织的建房或购房费用中,国有土地使用权出让费占有很大的比例,并且这部分土地出让金是支付给代表国家的城市政 府;公民、法人或者其他组织取得国有土地使用权和房屋所有权都属于其所有的合法财产权,应当受到《宪法》、法律和行政法规的保护。拆迁房屋所有权人的房 屋,既要对区位、用途、建筑面积进行补偿,城市政府也要对国有土地使用权人依法取得的国有土地使用权进行补偿。只有这样,房屋拆迁安置、补偿才符合《行政 许可法》确立的以人为本,保护公民、法人和其他组织合法权益的行政理念。

    《行政许可法》的实施,还将给城市房屋拆迁的评估、裁决 等带来影响,应当引起立法机关、执法机关以及司法机关的高度重视,立法机关、执法机关需要根据《行政许可法》的有关规定及其确立的行政理念,加强立法、制 定措施、理顺法律关系、完善拆迁安置补偿体制,维护广大被拆迁人的房屋所有权和土地使用权。

    一是加快城市房屋拆迁管理的立法。公 民、法人和其他组织依法取得的国有土地使用权及其地上的合法建筑物、构筑物都属于他们的合法财产,应当受宪法和法律的保护。《中华人民共和国宪法》(以下 简称宪法)第十条第三款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 《中华人民共和国立法法》第八条规定,对非国有财产的征收,只能由法律规定。城市政府因为公共利益的需要无论是征用公民、法人和他组织的国有土地使用权, 还是征收公民、法人和其他组织的房屋,都应当依照法律的规定进行,而不是依据国务院的行政法规。在我国当前违宪行为不可诉的法律制度下,行政机关违反宪法 规定,侵害公民、法人和其他组织的合法私有财产,对行政机关侵权的具体行政行为,行政管理相人无法行使司法救济权,宪法所确立的保护公民合法私有财产权仍 是一纸空文。全国人大及其常务委员会应当根据宪法的有关规定,加强立法调研,将《房屋拆迁管理法》、《行政征收程序法》纳入近期立法规划,尽快制定《房屋 拆迁管理法》、《行政征收程序法》等法律,将国有土地、集体所有土地上的房屋拆迁都纳入到法律调整的范畴,打破目前城乡房屋拆迁的二元管理体制,把公民最 基本的私有财产权——国有(集体)土地使用权和房屋所有权的保护落到实处。

    二是理顺房屋拆迁的法律关系。《拆迁条例》确立了房屋 拆迁管理部门与拆迁人、被拆迁人之间的行政法律关系以及拆迁人与被拆迁人之间的民事法律关系,这种行政法律关系与民事法律关系相交织的拆迁行政管理和安置 补偿体制,其出发点是想将行政机关从房屋拆迁的具体安置补偿中解脱出来,专门司职房屋拆迁的监督管理,但《拆迁条例》忽视了这样一个事实,在我国社会主义 市场经济体制还不完善的情形下,房屋拆迁其实就是政府对公民、法人和其他组织的房屋所有权及其土地使用权的行政征收或征用的法律关系。因而《拆迁条例》确 定的由拆迁人对被拆迁人进行补偿的拆迁安置补偿体制,也与《行政许可法》确立应当由政府给予相应补偿的规定相悖。首先是《拆迁条例》实施三年来的实践证 明,政府并不能从房屋拆迁安置补偿的法律关系中解脱出来,大量的房屋拆迁仍是由行政指定拆迁人在前台拆迁,政府在背后出钱拆迁、操纵拆迁而无心监管拆迁。 《拆迁条例》赋予了拆迁管理部门行政处罚权,但由于拆迁人的背后是政府,拆迁人和拆迁实施单位认为从事房屋拆迁是为政府办事,从而造成拆迁管理部门难以对 违法拆迁行为实施行政处罚。造成了拆迁人与政府都不承担房屋拆迁法律责任的局面。其次是拆迁人与被拆迁人之间不构成民事法律关系,民事法律关系成立的前提 是双方当事人之间的能够实现意志自治,在房屋拆迁的法律关系中,拆迁人与被拆迁人都不能决定被纳入拆迁范围的房屋是拆迁还是不拆迁,拆迁人与被拆迁人都是 在执行房屋拆迁许可证确定的拆除房屋这一具体行政行为,不能就拆迁范围房屋去向实现自治,因而《拆迁条例》确立的拆迁人与被拆迁人之间的民事法律关系事实 上不能成立。再次根据《立法法》第八条对立法权限划分的规定,确立民事基本法律制度应当由法律规定,行政法规确立民事基本法律制度属于越权立法,《拆迁条 例》将应当由政府承担行政征收的法律责任转为由拆迁人承担的民事法律责任是不妥的。建议全国人大或其常委会在制定《房屋拆迁管理法》时明确,房屋拆迁是政 府由于公益需要,对公民、法人和其他组织的房屋所有权及其国有(集体)土地使用权的征收或征用,是政府与被拆迁人之间因行政征收或征用而产生的行政法律关 系,政府应当通过行政合同来确定对被拆迁人的补偿安置。被拆迁人对拆迁安置补偿协议不服的,可以申请行政复议或提起行政诉讼,充分保障被拆迁人的法律救济 渠道畅通。

    三是完善房屋拆迁安置补偿体制。房屋拆迁既是政府对房屋所有权人房屋的征用,也是政府对房屋所有权人因房屋而使用国有 土地、集体所有土地使用权的征收或征用;政府不仅要对被拆迁人的房屋进行补偿,也应对因拆迁被拆迁人房屋而征收被拆迁人集体土地所有权、征用其国有土地使 用权进行补偿。《房屋拆迁管理法》、《行政征收程序法》应当将政府征用、征收房屋所有权人的土地使用权与房屋的建筑面积、用途、区位等一样,纳入房屋拆迁 补偿范畴。同时还应明确,政府因拆迁征收、征收被拆迁人土地使用权的补偿价格,应与政府出让该块土地使用权的出让价格基本相适应,通过法律保障被拆迁人不 因房屋的拆迁而使其居住权、房屋财产权受到侵害。

    四是制定房屋拆迁听证程序规定。无论是国有土地上的城市房屋拆迁,还是集体土地 上的房屋拆迁,都直接涉及到公民、法人和其他组织的重大财产关系,依据《行政许可法》第四十七条的规定,拆迁管理部门在颁发拆迁许可证之前,应当先告知申 请人、利害关系人有要求听证的权利。国务院或其所属的房屋拆迁管理部门依据《行政许可法》的有关规定,尽快制定房屋拆迁听证程序规则,规范市、县拆迁管理 部门的听证行为,使《拆迁条例》第七条规定申请人应当具有的资料、具备的拆迁条件,能够在拆迁管理部门作出拆迁许可决定之前,拆迁申请人与房屋所有权人以 及承租人在听证会上进行充分的质证,也有助于将来拆迁人与被拆迁人能够在《拆迁条例》构筑的法律关系框架下,平等协商签订拆迁安置补偿协议。房屋拆迁许可 听证既是《行政许可法》的要求,也是充分保障房屋所有权人合法权益的重要环节。

    《行政许可法》的颁布与实施,使《拆迁条例》的立 法缺陷与当前房屋拆迁工作的矛盾凸现出来,当务之急只能由全国人大或其常委会尽快制定房屋拆迁的有关法律,理顺房屋拆迁法律关系,规范房屋拆迁行政行为, 使城市建设、公益事业发展、公民私有财产保护因房屋拆迁而产生的冲突能够在国家法律层面上得到协调与解决。把公民最重要的私有财产——房屋所有权及其国有 (集体)土地使用权的保护纳入到具体的法律规范之中,使《宪法》确立的保护公民私有财产的规定得到具体落实。

 

 

 

----------------------------------------------------------------------------沈阳拆迁律师

关闭窗口
 关于我们 | 法律声明 | 聘请律师 | 快速帮助 | 网站地图 | 隐私保护 | 版权说明 | 沈阳律师网 | 沈阳律师事务所 |
版权所有:沈阳律师在线